سیاست­های اقتصادی دولت برای خروج غیرتورمی از رکود طی سال‌های 1393 و 1394

بسمه تعالي

سیاست­های اقتصادی دولت برای خروج غیرتورمی از رکود

طی سال‌های 1393 و 1394

تقدیمی به هیأت دولت

ستاد هماهنگی امور اقتصادی دولت

ویرایش اول

تير 1393

فهرست

مقدمه

1- سیاست‌های اقتصاد کلان

مقدمه

1-1- سیاست‌های پولی

1-2- سیاست‌های ارزی

1-3- سیاست‌های مالی

            1-3-1- سیاست‌های مالیاتی

            1-3-2-سياست‌هاي بودجه‌اي

            1-3-3- راهکارهای مدیریت و تسویه بدهی‌های دولت

2- بهبود فضای کسب و کار

3- تأمین منابع مالی

مقدمه

3-1- سیاست‌های بانکی و اعتباری

3-2- بازار سرمایه

4- فعالیت­ها و محرک‌های خروج از رکود

مقدمه

4-1- بخش انرژی (بهینه‌سازی مصرف انرژي، گاز، نفت و پتروشيمي)

4-2- صادرات غیرنفتی

4-3- صنعت و معدن

4-4- مسکن

4-5- ساير

مقدمه

گزارش حاضر در ادامه گزارش “چرایی بروز رکود تورمی و جهت‌گیری‌های برون‌رفت از آن” به تبیین تفصیلی برنامه‌های دولت برای خروج غیرتورمی از رکود طی سال‌های 1393 و 1394 می‌پردازد. در گزارش اول، با تشریح سازوکارهای بروز رکود و شناسایی گلوگاه‌های موجود برای خروج از آن، جهت‌گیری برون‌رفت از این شرایط و پیش‌فرض‌ها و محدودیت‌های موجود برای انتخاب این جهت‌گیری‌ توضیح داده شد؛ در گزارش قبل، تنگنای مالی، کاهش تقاضای داخلی و کاهش سرمایه‌گذاری در کنار تحریم‌های ظالمانه به عنوان موانعی جدی بر سر راه فرآیند خروج از رکود معرفی شدند. افزایش هزینه‌ها و کاهش درآمدها در کنار تشدید محدودیت‌های ارزی سبب افزایش تقاضای بنگاه‌های داخلی برای جذب و دریافت منابع مالی می‌شوند. در حالی که تامین مالی از منابع ریالی به دلیل نبود زيرساختهاي لازم در نظام بانکي و بازار سرمايه به منظور تجهیز و تخصیص بهینه منابع با مشکل مواجه است، محدودیت‌های ارزی نیز راه را برای تامین مالی از طریق منابع ارزی محدود کرده است. از سوی دیگر، افت تقاضای خانوارها و دولت علاوه بر کاهش پس انداز –که کاهش سرمایه‌گذاری را در پی دارد- سبب کاهش تقاضا برای محصولات تولیدی بنگاه‌های داخلی می‌شود. لذا همچنان بنگاه‌های تولیدی هم از سمت عرضه (تامین مالی) و هم از سمت تقاضا در تنگنا قرار دارند.

نکته مهمی که در خصوص چهار گلوگاه ذکر شده برای خروج از رکود وجود دارد آن است که دو عامل از این چهار عامل در سال 1393 به‌ عنوان عواملی دور از دسترس قابل شناسایی هستند؛ بدین معنی که اثر عوامل تحریم و کاهش سرمایه‌گذاری بر رشد اقتصادی سال 1393 به میزان قابل توجهی تعیین شده است و این دو عامل به عنوان متغیرهای تحت کنترل برای ترسیم مسیر خروج از رکود مطرح نیستند. چراکه با نگاهی واقع‌بینانه، به نظر می‌رسد بخش عمده محدودیت‌های موجود در مبادلات مالی و تجاری که در نتیجه تحریم بوجود آمده است، در سال 1393 همچنان پابرجا باشد. اثر افزایش سرمایه‌گذاری بر رشد نیز حداقل با یک سال تاخیر ظاهر می‌شود و و از آنجایی‌که رشد سرمایه‌گذاری در سال گذشته منفی بوده است، نمی‌توان بر ایفای نقش این عامل برای خروج از رکود در سال 1393 تاکید کرد. بنابراین برای تبیین برنامه خروج از رکود تنها می‌توان بر تغییرات دو عامل دیگر به عنوان عوامل قابل سیاست‌گذاری کنترل داشت. لذا برنامه خروج از رکود، در سال 1393 با تاکید بر رفع تنگناهای تامین مالی و افزایش تقاضای موثر[1] و با فرض ادامه تحریم‌ها استوار خواهد بود.

از سوی دیگر با توجه به محدودیت شدید در تأمین منابع، اهمیت ارتقای بهره‌وری دو چندان است. بنابراین بخشی از سیاست‌های خروج از رکود باید معطوف به افزایش بهره‌وری منابع موجود باشد. عوامل مؤثر بر افزایش بهره‌وری منابع در دو سطحِ کلان و بخش‌های اقتصادی می‌تواند تحقق یابد. در سطح کلان، باثبات‌سازی محیط اقتصاد کلان از طریق اجرای سیاست‌های پولی و مالی و ارزی، تحولات اقتصاد کشور را برای فعالان اقتصادی پیش‌بینی‌پذیر ساخته و بخش مهمی از بلاتکلیفی بازارها را کاهش می‌دهد. در سطح بخشی، از یک سو بهبود فضای کسب و کار برای توسعه کلیه فعالیت‌های اقتصادی بسیار تعیین کننده است و از سوی دیگر انتخاب بخش‌های پیشران ضروری است. از این روی لازم است برای پیش‌برد هرچه بهتر سیاست‌های خروج از رکود، بخش‌هایی از اقتصاد کشور که می‌توانند با جذب منابع موجود بیشترین اثر را در افزایش تولید ناخالص داخلی داشته باشند شناسایی شوند. ایجاد تحرّک در بخش‌های پیشران اقتصاد کشور سبب خواهد شد تحرّک ایجاد شده به سایر بخش‌ها و فعالیت‌های اقتصادی پسین و پیشین آنها نیز سرایت کرده و از این منظر بیشترین بهره‌وری از منابع مالی محدود موجود در جهت افزایش رشد اقتصادی حاصل شود.

بر اساس آنچه ذکر شد، برنامه دولت برای خروج از رکود بر رفع تنگناهای مالی از یک طرف و ایجاد تحرّک در بخش‌های پیشران اقتصاد کشور در کنار تسهیل و تشویق صادرات (بعنوان راهکاری برای افزایش تقاضای موثر) از سوی دیگر، بنا نهاده شده است. بنابراین لازم است زمینه مناسبی برای ایجاد ارتباط بهینه بین بخش مالی و بخش واقعی (شامل تحرّک بخش‌های پیشران و توسعه صادرات غیرنفتی) برقرار شود؛ باید توجه داشت عدم ارتباط بهینه بین بخش‌ مالی و بخش واقعی اقتصاد کشور را نمی‌توان معلول شرایط سال‌های 1391 و 1392 قلمداد کرد. بلکه بخش مهمی از تخصیص ناکارای منابع مالی کشور، ناشی از مسائل ریشه‌دار و بلندمدت اقتصاد ایران مانند تورم بالا، نظام نرخ ارز دوگانه و چندگانه، بازارهای انحصاری و دولتی، مداخلات دولت در قیمت‌گذاری و تخصیص منابع و مقررات دست و پاگیر اداری بوده است. مجموعه این مسائل را می‌توان در دو عبارت “محیط نامساعد کسب و کار” و “شرایط بی‌ثبات اقتصاد کلان” خلاصه نمود. بخش عمده‌ای از این دو سرفصل اصلی، مسائل مستمر و بلندمدت اقتصاد کشور هستند که طبیعتا در اثر سیاست‌های نادرست اعمال شده در فاصله سال‌های 1385 تا 1390 و نهایتا شرایط سال‌های 1391 و 1392 تشدید شده‌اند. لذا برقراری ارتباطی بهینه‌ بین تجهیز منابع مالی محدود و بخش‌های پیشران و صادراتی اقتصاد ایران در گرو وجود محیط مساعد اقتصاد کلان و بهبود شرایط محیط کسب و کار است. رسالت اصلی سیاست‌های اقتصاد کلان برای خروج از رکود، تامین فضای با ثبات از نظر تورم، بازار ارز و وجود بودجه متوازن است که منجر به پیش‌بینی‌پذیری بیشتر آینده خواهد شد و رسالت اصلی فضای کسب و کار نیز، کاهش هزینه‌های معاملاتی و فراهم آوردن فضای رقابتی در سطح اقتصاد خرد خواهد بود. لذا مجموعه سیاست‌های ثبات اقتصاد کلان و سیاست‌های بهبود محیط فضای کسب و کار سبب خواهد شد کارایی سیاست‌های تجهیز منابع مالی و سیاست‌های تحرّک بخش‌های پیشران و توسعه و تسهیل فعالیت‌های صادراتی در برنامه خروج از رکود افزایش یابد.

بر اساس آنچه ذکر شد، گزارش حاضر در فصول چهارگانه به تشریح 1) سیاست‌های اقتصاد کلان، 2) سیاست‌های بهبود فضای کسب و کار، 3) تامین منابع مالی و 4) فعالیت‌ها و محرک‌های خروج از رکود پرداخته می‌شود. در هر فصل ابتدا رویکردها و اهداف اصلی دولت در طراحی سیاست‌ها بیان می‌شود و در ادامه مجموعه سیاست‌ها و راهکارهای عملی برای تحقق اهداف ارائه خواهد شد. در خصوص مجموعه پیش‌رو ذکر نکات ذیل ضروری است:

1. سیاست‌های ذکر شده در این مجموعه، با توجه به ساختار گزارش اول خروج از رکود[2] و با توجه به جهت‌گیری‌های بیان شده در آن گزارش تبیین شده است؛ سیاست‌هایی که منجر به تحرّک بخش‌های پیشران اقتصاد کشور می‌شوند عوامل اولیه خروج از رکود را تشکیل می‌دهند که به عنوان “نیروهای پیشران” تکانه اولیه را بر بدنه تولید کشور وارد می‌کنند. سیاست‌های بانکی و اعتباری و سیاست‌های توسعه بازار سرمایه که در جهت تامین منابع مالی مورد نیاز برنامه خروج از رکود عمل می‌کنند، عوامل انتشاردهنده هستند که انتقال رونق ایجاد شده در یک بخش به سایر بخش‌های اقتصاد را به عهده دارند. سیاست‌های اقتصاد کلان شامل سیاست‌های پولی، ارزی و مالی در کنار سیاست‌های بهبود محیط کسب و کار نقش عوامل زمینه‌ساز را ایفا خواهند نمود که شدت اثر تکانه‌ها و عوامل انتشار دهنده را در جهت ایجاد رونق تعیین می‌کنند و در نهایت نیز سیاست‌های تسهيل و تشويق صادرات (شامل سیاست‌های تجاری و سیاست‌های توسعه صادرات غیرنفتی)، به عنوان اصلی‌ترین سیاست‌های تحریک تقاضا، سبب خواهند شد تکانه اولیه ایجاد شده در سمت عرضه اقتصاد، در مراحل بعدی و در اثر افزایش تقاضا تداوم داشته باشد.
2. به جز بحث اثرات تحریم بر روابط خارجی اقتصاد –که فرض بر تداوم آن گذاشته شده است – در مجموعه سیاست‌های پیش‌رو سعی شده از تمامی ظرفیت‌ها و مولفه‌های داخلی برای پیشبرد برنامه خروج از رکود و ایجاد تحرّک اقتصادی استفاده شود. از این منظر، مجموعه سیاست‌های ارائه شده در این گزارش، در انطباق کامل با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در جهت تحقق یک اقتصاد درون‌زا است. در گزارش حاضر 177 بند سیاستی برای برنامه خروج از رکود تبیین شده است که از این تعداد 137 بند به‌صورت مستقیم و 40 بند به‌صورت غیرمستقیم در راستای بندهای ذکر شده ذیل سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی قرار دارد.
3. مجموعه تهیه شده یک برنامه توسعه نیست؛ لذا نمی‌توان از آن انتظار جامعیت داشت. این مجموعه هرچند ملاحظات بلندمدت و میان‌مدت را مد نظر قرار داده، اما یک سند “کوتاه مدت” است و تمرکز خود را معطوف به سال‌های 1393 و 1394 کرده تا بتواند حداکثر تحرّک اقتصادی غیر تورمی و اشتغال­زای ممکن را ایجاد کند. بر این اساس عدم اشاره مستقیم به بخش‌هایی مانند کشاورزی، محیط زیست، آب، نیرو و … یا نبود اقداماتی مانند توسعه بخش خصوصی در مجموعه سیاست‌های خروج از رکود به معنی تعطیلی سایر فعالیت‌های دولت یا فراموشی اقدامات توسعه‌ای میان‌مدت و بلندمدت نیست. بلکه بنا بر آنچه در برنامه­های مختلف اعلامی دولت از جمله در گزارش 100 روزه ذکر شد، دولت برنامه‌های قطعی و مستندی در موارد ذکر شده دارد که به موازات برنامه خروج از رکود در جریان هستند. هدف مجموعه پیش‌رو ایجاد شتاب در مسیر خروج از رکود است و به همین دلیل تحرّک فعالیت‌هایی که می‌توانند در این مسیر نقش کلیدی ایفا کنند مبنای سیاست‌گذاری ویژه‌ای قرار گرفته است.
4. برای افزایش تقاضا، دو راه حلِ کاملاً متمایز از یکدیگر وجود دارند که انتخاب بین این دو راه، نقش تعیین‌کننده‌ای در سرنوشتِ برنامة خروج از رکود دارد. انتهای یک مسیر، بازگشت به تورمِ بالا و تعمیق رکود، البته پس از یک دورة بسیار کوتاهِ تحرّک تولید قرار دارد و در انتهای مسیر دیگر، خروج پایدار و غیرتورمی از رکود اما با کُندی قرار گرفته است. در ابتدای مسیر اول، اعطای تسهیلات بانکی به پشتوانة بانک مرکزی واقع شده است. واحدهای تولیدی در برآیند همة مشکلات و مستقل از ریشة بوجود آورندة آنها، از یک طرف متمایل به تحریک پولی تقاضا برای محصولات خود هستند و از طرف دیگر، در اختیار گرفتن منابع بیشتر پولی برای فایق آمدنِ حتّی موقتی بر هزینه‌های خود را طلب می‌کنند. اما تزریق پول به میزان بسیار فراتر از امکانِ افزایشِ تولید، پس از مدتی کوتاه، تورم بیشتر را بدنبال خواهد داشت که نتیجة آن کاهش مجدد قدرتِ خرید مصرف‌کنندگان و افزایش بیشتر هزینه‌های تولید خواهد بود. در مسیر دوم، افزایش تقاضا متکی به افزایش صادرات (تقاضای خارجی برای محصولاتِ ایرانی) و ایجاد تحرّک در بخش‌هایی چون صنعت و مسکن مبنا قرار داده شده است. افزایش صادرات به شرحی که در فصل 4 توضیح داده خواهد شد، نه تنها به کمک تقاضا برای بنگاه‌های ایرانی می‌آید، بلکه با در اختیار قرار دادن منابع ارزی، به رفع تنگنای منابع واحدهای تولیدی نیز کمک می‌کند.
5. بر اساس آنچه در بند قبل ذکر شد تحریک تقاضا به شیوه‌های غیرتورم‌زا به آرامی انجام می‌شود. از سوی دیگر عبور از تنگناهای مالی اقدامی دفعی و یکباره نیست و در یک فرآیند تدریجی اتفاق می‌افتد. در نتیجه نمی‌توان انتظار داشت که خروج پایدار و غیرتورمی از رکود در سال 1393 منجر به رونق چشمگیر اقتصادی شود. در عین حال مسلما با اعمال صحیح و کامل سیاست‌های پیش‌بینی شده می‌توان آثار آنها را در بهبود آرام شرایط اقتصادی کشور لمس کرد. همچنین می‌توان خوشبین بود با حاکم شدن نگاه بلندمدت بر سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و تداوم هماهنگی بین نهادهای اقتصادی در سایه بهره‌مندی از دانش اقتصادی و اجتناب از اقدامات ضربتی و صرفا مُسکّن، افزایش رشد اقتصادی در سال‌های پیش‌رو به صورتی پایدار، غیرنوسانی و در راستای توسعه کشور محقق شود.
6. مجموعه سیاست‌های تدوین شده به برنامه‌های عملیاتی تبدیل و نظام نظارت و پیگیری آنها پیش‌بینی خواهد شد. لذا با هدف تسریع در پیگیری مجموعه سیاست‌های خروج از رکود و تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی و لوایح مربوطه، هر بند از سیاست‌ها از نظر مرجع تصميم‌گيري به سه دسته زير تقسيم و با سه علامت‌ *، ** و *** تفکیک شده‌اند.

(*): سیاست‌هایی که توسط یک نهاد از زیرمجموعه دولت اجرایی خواهد شد.

(**): سیاست‌هایی که نیازمند تصويب دولت يا زير مجموعه‌اي در دولت هستند و براي اجرا، هماهنگی بین بیش از یک نهاد در زیرمجموعه دولت لازم است.

(***): سیاست‌هایی که برای تصويب و اجرا نیازمند تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی هستند.

همچنین برخی از بندهای سیاستی ذکر شده مواردی هستند که فرآیند تصویب آنها –در هیات وزیران یا نهادهای مربوطه- انجام شده و در مرحله اجرا قرار دارند. چنین بندهایی با اضافه نمودن واژه “مصوب” مشخص شده‌اند.

1- سیاست‌های اقتصاد کلان

یکی از محورهای برنامه خروج از رکود، مجموعه سیاست‌های اقتصاد کلان است زیرا سیاست‌های اقتصاد کلان در کنار بهبود شرایط محیط کسب و کار بعنوان شروط لازم تحقق سیاست‌های تدوین شده برای تجهیز منابع مالی و تخصیص بهینه آن برای تحرّک بخش‌های پیشران و توسعه صادرات تلقی می­شوند. سیاست‌های اقتصاد کلان در سه بخش سیاست‌های پولی، ارزی و مالی ارائه می‌شود.

1-1- سیاست‌های پولی

مقدمه

همچنان‌که در گزارش اول ذکر شد دولت یازدهم در وضعیت “رکود تورمی” اقتصاد ایران، اولویت اول را به کنترل تورم فزاینده داد تا از این طریق با ایجاد ثبات بیشتر در فضای اقتصادی کشور شرایط مساعدتری برای پیگیری سیاست‌های خروج از رکود فراهم نماید. از این روی “انضباط پولی” و “کنترل رشد پایه پولی” در دستور کار بانک مرکزی قرار گرفت. دستاورد مهم این اقدام کاهش تورم 12 ماهه و تورم نقطه به نقطه به ترتیب از 37.5 و 44.0 درصد در تیر ماه سال 1392 تا 27.7 و 14.6 درصد در خرداد ماه سال جاری بود که چنین کاهشی در تورم نقطه به نقطه در تاریخ معاصر ایران بی­نظیر است. ادامه روند کاهشی نرخ تورم در سال­های 1393 و 1394 یکی از اهداف کلیدی برنامه اقتصادی دولت است. برای دستیابی به این هدف چگونگی تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی از اهمیت زیادی برخوردار است.

رویکرد و جهت‌گیری اصلی دولت در تدوین سیاست‌های پولی “انضباط پولي”، “ثبات اقتصاد کلان” و “پیش‌بینی پذیری تحولات متغیرهای اقتصاد کلان از جمله نرخ تورم” است. البته باید توجه داشت “انضباط پولی”، که از طریق کنترل و هدف‌گذاری رشد اجزای پایه پولی حاصل می‌شود، متفاوت از “انقباض پولی” است. در شرایط رکودی سال 1393 نه تنها انقباض بخش پولی در برنامه‌های اقتصادی دولت قرار ندارد، بلکه -همانطور که در بخش سیاست­های پولی و سیاست‌های اعتباری و بانکی ذکر خواهد شد- افزایش ضریب فزاینده نقدینگی و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها از جمله مهمترین برنامه‌های دولت برای خروج از رکود است. اما دولت هدف افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها و تامین مالی تولید را از طریق افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و در نتیجه افزایش پایه پولی دنبال نمی‌کند و فرآیند خروج از رکود را وابسته به رشد پایه پولی نخواهد کرد. در مجموع، رویکرد اصلی دولت در حوزه سیاست‌ پولی، انضباط پولی و کنترل افزایش پایه پولی با هدف افزایش ثبات اقتصاد کلان، تداوم روند کاهنده تورم و پیش‌بینی‌پذیری تحولات آتی اقتصاد کلان کشور است. در ادامه سیاست‌های پولی دولت برای رسیدن به اهداف ذکر شده آورده شده است.

سیاست‌ها

• مديريت و کاهش بدهي بانک‌ها به بانک مرکزي و جلوگیری از اضافه برداشت بانک‌ها (*)
• عدم افزايش بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي (**)
• افزایش ضريب فزاينده نقدينگي (**)
• اصلاح و انعطاف در نرخ‌هاي سود بانکي متناسب با تورم انتظاری و فراهم نمودن زمینه رقابت بین بانک‌ها (**)
• يکسان‌سازي و کاهش تدریجی نسبت سپرده قانوني بانک‌ها متناسب با تحولات نرخ تورم (**)
• بهبود ترکیب پایه پولی به نفع دارایی‌های خارجی (*)
• افزایش و بهبود کارایی ابزارهای در اختیار بانک مرکزی برای کنترل پایه پولی (*)
• منوط کردن هرگونه برداشت از منابع صندوق توسعه ملي به عدم افزايش پايه پولي (***)

1-2- سیاست‌های ارزی

مقدمه

نظام دو نرخی در کنار تلاطمات قابل ملاحظه نرخ ارز، شرایط بازار ارز در سال‌های1390، 1391 و نیمه اول سال 1392 را تشکیل می‌دادند. چنین شرایطی هزینه‌های قابل توجهی را بر بخش‌های تولیدی کشور تحمیل می‌کرد. زیرا عدم قطعیت‌های ناشی از نوسانات نرخ ارز باعث می‌شد فعالان اقتصادی برآورد صحیحی از هزینه‌های خود در دوره­های آتی نداشته باشند و در نتیجه نتوانند برای میزان تولید و در نتیجه میزان واردات مواد اولیه و واسطه‌ای و تحصیل اموال سرمایه‌ای مورد نیاز خود برنامه‌ریزی نمایند. بر این اساس یکی از مهم‌ترین اجزاء برنامه دولت برای خروج از رکود، تبیین سیاست‌های ارزی و تشریح آن برای آگاهی فعالان اقتصادی و کاهش عدم قطعیت‌های پیش‌رو در جهت افزایش امکان پیش‌بینی شرایط آتی است.

سیاست‌های ارزی دولت در سال 1393 بر مبنای کاهش نوسانات نرخ ارز، حفظ رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی در مقابل بنگاه‌های خارجی، زمينه‌سازي براي اجراي برنامه يکسان‌سازي نرخ ارز تا پایان سال 94 و تسهيل دسترسي به خدمات ارزي استوار است. کاهش نوسانات نرخ ارز منجر به ثبات بیشتر در سطح اقتصاد کلان خواهد شد که در کنار تداوم روند کاهشی تورم، پیش‌بینی‌پذیری تحولات آتی اقتصاد کلان را افزایش خواهد داد. رویکرد “حفظ رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی در مقابل بنگاه‌های خارجی” نیز منجر به سیاست‌گذاری ویژه‌ای در زمینه سطح نرخ ارز حقیقی خواهد شد. در اقتصاد ایران آنچه که تاکنون به عنوان هدف سیاست‌های ارزی مدنظر قرار می‌گرفت، سطح نرخ ارز اسمی بود و به تحولات نرخ ارز حقیقی و اثر آن بر کاهش رقابت‌پذیری بنگاه‌‌های داخلی در مقابل بنگاه‌های خارجی، توجهی نمی‌شد. در نتیجه به دلیل عدم هماهنگی بین سیاست‌های پولی و سیاست‌های ارزی، تولید کشور صدمات قابل توجهی را متحمل می‌شد. زیرا بنگاه‌های داخلی هر ساله به دلیل رشد نقدینگی و وجود تورم بالا با افزایش هزینه‌های تولید مواجه می‌شدند و در نتیجه برای حفظ سودآوری خود ناچار به تعدیل قیمت محصولات خود بودند. در چنین شرایطی به دلیل سیاست‌گذاری در جهت ثبات نرخ ارز اسمی، قدرت رقابت محصولات این بنگاه‌ها در مقابل محصولات مشابه بنگاه‌های خارجی سال به سال کاهش می‌یافت. لذا هماهنگی بین سیاست‌های پولی و سیاست‌های ارزی در جهت حفظ رقابت‌پذیری بنگاه‌های اقتصادی داخلی در شرایط رکودی فعلی از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. البته لازم به ذکر است تداوم روند کاهشی نرخ تورم، به طور طبیعی به ثبات نرخ ارز حقیقی کمک خواهد کرد. همچنین افزایش گستره خدمات ارزي ارائه شده به فعالان اقتصادی که متناسب با گشایش‌های ارزی تنظیم خواهد شد می‌تواند منجر به کاهش محدودیت‌های ارزی پیش‌روی بنگاه‌های اقتصادی شود. بنابراین کاهش نوسانات نرخ ارز، ایجاد شرایط مساعد برای یکسان‌سازی نرخ ارز، حفظ قدرت رقابت بنگاه‌های داخلی و افزايش گستره خدمات ارزي، رویکردهای اصلی دولت برای تدوین سیاست‌های ارزی را در جهت تسریع فرآیند خروج از رکود تشکیل می‌دهند.

سیاست‌ها

• اصلاح ترکيب ترازنامه بانک مرکزي و افزايش قدرت مداخله موثر در بازار ارز (*)
• کاهش تدریجی شکاف بین نرخ ارز مبادله­ای و بازار (*)
• کاهش هزينه‌هاي جانبي نقل ‌و انتقال ارز (*)
• بازبيني در مقررات موجود در راستاي بهبود مبادلات ارزي (*)
• شناسایی و معرفی ابزارهای جذب منابع خارجی ارز (*)

1-3- سیاست‌های مالی

مقدمه

سیاست‌های مالی مرتبط با موضوع خروج از رکود، متشکل از سه بخش سیاست‌های مالیاتی، سياست‌هاي بودجه‌اي و راهکارهای مدیریت و تسویه بدهی‌های دولت است. آنچه در این گزارش به عنوان سیاست‌های مالیاتی مورد بحث قرار می‌گیرد مترتب بر اعمال برخی تغییرات کلیدی در “قوانین مالیاتی موجود” در جهت حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری است. لذا با وجود اهمیت اصلاحات بلندمدت در قوانین و مقررات مالیاتی موجود که با هدف کاهش سهم نفت و افزایش سهم مالیات در تامین مالی بودجه‌های سالیانه برنامه‌ریزی خواهد شد، آنچه در ادامه ذکر می‌شود معطوف به دوره کوتاه‌مدت سال‌های 1393 و 1394 است (اگرچه برخی مفاد آن، قوانینی با آثار بلندمدت هستند). سياست‌هاي بودجه‌اي نيز با هدف استفاده حداكثري از ظرفيت‌هاي منظور شده در تبصره‌هاي قانون بودجه سال 1393 در جهت برنامه خروج از ركود تدوين شده است.

در خصوص راهکارهای دولت برای مدیریت و تسویه بدهی‌های دولت، رویکرد ارائه شده کاملا جدید است که می‌تواند علاوه بر حل مسائل کوتاه‌مدت در جهت تامین منابع مالی مورد نیاز بنگاه‌های اقتصادی، در میان‌مدت و بلندمدت نیز به عنوان یکی از ابزارهای تامین مالی بودجه دولت نقش مهمی در شفافیت و نوگرایی ساختار مالی دولت ایفا نماید.

1-3-1- سیاست‌های مالیاتی

اکثر اصلاحات مالیاتی که در ادامه به بندهای آن اشاره خواهد شد، در قالب اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم و در راستای حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری تدوین شده است. نکته مهمی که در این خصوص وجود دارد آن است که سیاست‌های مالیاتی طراحی شده در این مجموعه نه به معنی کاهش سطح مالیات بلکه به معنی اصلاح ترکیب مالیات به‌گونه‌ای است که می‌تواند آثار مثبتی بر تحرّک تولید داشته باشد. شایان ذکر است به همراه سیاست‌های مالیاتی اتخاذ شده در راستای حمایت از بخش‌های تولید، حمایت‌های مالی در قالب قانون هدفمندسازی نیز به شرح تبصره 21 قانون بودجه سال 1393 مدنظر قرار گرفته است. همانطور که پیش‌تر ذکر شد، جهت‌گیری دولت برای سیاست‌های مالیاتی پیش‌رو در سال 1393 و 1394 حمایت از تولید از طریق اعمال مشوق‌ها و معافیت‌های مختلف و در چارچوب قوانین موجود خواهد بود. محدودیت جدی برای طراحی مجموعه سیاست‌های مالیاتی ذیل، حفظ توازن بودجه بوده است. در راستای سیاست‌های کنترل تورم و افزایش ثبات اقتصاد کلان، توازن بودجه نقش محوری به عنوان ارتباط دهنده سیاست‌های پولی و مالی ایفا می‌کند. از این روی مجموعه سیاست‌های مالیاتی زیر، با در نظر داشتن آثار بودجه‌ای آن و با قید توازن بودجه سال 1393 طراحی شده است.

سیاست‌ها

• افزايش معافيت مالياتي حقوق‌بگيران و صاحبان مشاغل (*- مصوب)
• يكسان‌سازي نرخ ماليات بر حقوق كاركنان بخش خصوصي با كاركنان دولتي و کاهش نرخ موثر مالياتي حقوق بخش غيردولتي (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• حذف ماليات تكليفي فعاليت‌هاي پيمانكاري و كاهش نرخ موثر ماليات اشخاص حقوقي موضوع ماده 105 قانون مالیات‌های مستقیم (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• كاهش نرخ نهايي ماليات بر درآمد اشخاص حقيقي و افزايش طبقات درآمدي مشمول ماليات (*- مصوب)
• اصلاح ساختار مشوق‌هاي مالياتي با هدف حمايت موثر از سرمايه‌گذاري و شفاف‌سازي معافيت‌ها. بر اساس این اصلاحیه، ميزان معافيت مالياتي براي مناطق كمتر توسعه‌يافته دو برابر سرمايه‌گذاري انجام شده خواهد بود. همچنين تعطيلي مالیاتی به مدت 3 سال براي مناطق توسعه يافته و 5 سال براي مناطق كمتر توسعه‌يافته در نظر گرفته شده است. ضمن اینکه معافيت مذكور براي بيمارسـتان‌ها، مؤسسات حمل و نقل و مراكز اقامتي و گردشگري نيز مد نظر قرار گرفته است (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم)
• حمايت از تعاوني‌هاي مرزنشينان (*- مصوب)
• حمايت از آموزشگاه‌هاي فني و حرفه‌اي آزاد (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• حمايت از صادرات غيرنفتي. مطابق بند مذکور 100% درآمد حاصل از صادرات خدمات و کالاهاي غيرنفتي و محصولات بخش کشاورزي و 50% درآمد حاصل از صادرات مواد خام با نرخ صفر مشمول ماليات مي‌شود (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• اصلاح ساختار معافيت‌هاي مالياتي از طريق تبديل معافيت‌ها به ماليات با نرخ صفر (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• اصلاح ساختار استهلاكات مالياتي با هدف حمايت موثرتر از سرمايه‌گذاري از طريق هزينه‌هاي استهلاك (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• اعطاي معافيت مالياتي به تجديد ارزيابي دارايي‌ها، مبتنی بر ضوابط خاص، با هدف كمك به اصلاح ساختار مالي شركت‌ها (* – اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم- مصوب)
• وضع ماليات بر سود تقسيم‌شده بین سهامداران با هدف تقویت اصلاح ساختار سرمایه شرکت‌ها (***)
• تعویق مالیات و پذیرش استهلاک شتابان کالاهای سرمایه‌ای با تکنولوژی بالا (*- مصوب)
• معاف‌ نمودن آورده نقدی سهامداران از مالیات سود و تلقی سود پرداختی به عنوان هزینه‌های قابل قبول (***)
• اعطای اعتبار مالیاتی برای سرمایه‌گذاری‌های مشترک داخلی و خارجی (***)
• اعطای اعتبار مالیاتی به سرمایه گذاران خارجی که با استفاده از امکانات تولیدی داخل فعالیت نمایند. (***)
• وضع ماليات بر سود سرمايه­ای (Capital Gains Tax) در املاک و مستغلات (***)

1-3-2- سياست‌هاي بودجه‌اي

مقدمه

رویکرد دولت در تدوین سیاست‌های بودجه‌ای استفاده از ظرفيت‌هاي بودجه سال 1393 براي ايجاد تحرك بيشتر در بخش‌های اقتصادی توسط بودجه‌های عمرانی با قید حفظ توازن بودجه است. محدودیت توازن بودجه سال 1393 یکی از ارکان اصلی طراحی سیاست‌های مالیاتی و بودجه‌ای بوده است که می‌تواند به عنوان یکی از عوامل ثبات‌ساز در سطح اقتصاد کلان نقش مهمی در تحقق برنامه‌های خروج از رکود داشته باشد. در واقع این بعد از سیاست‌های بودجه‌ای سبب خواهد شد ارتباط صحیحی بین سیاست‌های پولی و مالی برقرار شود. اساسا ایجاد سازگاری بین مجموعه سیاست‌های اقتصاد کلان (پولی، مالی و ارزی) در قالب برنامه خروج از رکود، یکی از اهداف دولت در تدوین این سیاست‌ها بوده است.

سياست‌ها

• اولویت قائل شدن برای تخصیص اعتبارات عمرانی پس از اجرای تعهدات غیرقابل اجتناب جاری و به حداکثر رساندن کل میزان تخصیص اعتبارات عمرانی منظور شده در قانون بودجه سال 1393 (*)
• استفاده از ظرفیت‌های منظور شده در تبصره‌های قانون بودجه سال 1393 برای توسعه فعالیت‌های عمرانی در سراسر کشور و تنظیم برنامه زمان‌بندی شده اجرای آنها تا پایان سال (*)
• اجازه تغيير كاربري و فروش اموال مازاد وزارت‌خانه‌ها و مؤسسات دولتي ملي و استاني با هماهنگي وزارت امور اقتصادي و دارايي و تاييد كميسيون ماده 5 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و در اختيار گذاشتن صد در صد وجوه واريز شده به دستگاه ذي‌ربط براي جايگزيني ملك فروخته شده يا تكميل پروژه‌هاي نيمه تمام مصوب (*-بند ن تبصره 3 قانون بودجه سال 1393)
• اجازه به دستگاه‌هاي اجرايي براي واگذاري طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي خود در حوزه‌هاي فرهنگي، آموزشي، درماني، ورزشي و خدماتي و ساير موارد مشابه كه كمتر از 50 درصد پيشرفت داشته‌اند به بخش‌هاي خصوصي يا تعاوني به صورت فروش يا اجازه بلندمدت ده ساله از طريق مزايده عمومي و اختصاص منابع حاصل از واگذاري اين طرح‌ها و پروژه‌ها به دستگاه ذي‌ربط براي كمك‌‌هاي فني و اعتباري يا تكميل پروژه‌هاي در دست اجرا (*-بند س تبصره 3 قانون بودجه سال 1393)
• اجازه استفاده از تسهيلات تامين مالي و خارجي (فاينانس) علاوه بر سهميه سال‌هاي قبل (معادل 35 ميليارد دلار) به طرح‌هاي داراي توجيه فني، اقتصادي؛ مالي و زيست محيطي دستگاه‌هاي اجرايي و بخش‌هاي خصوصي و تعاوني، با سپردن تضمين‌هاي لازم به بانك‌هاي عامل (*- بند الف تبصره 4 قانون بودجه سال 1393)
• پرداخت هزینه­های تحقیقاتی به واحدهای تولیدی در صورتی که منجر به کسب مجوز تولید یا ثبت اختراع داخلی یا بین‌المللی شود (***)
• پيش­بيني رديف یارانه تسهيلات بهره‌وري و ارتقاء دانش‌فنی در بودجه‌هاي سالانه جهت افزايش بهره‌وري واحدهای تولیدی و خدماتی (***)

1-3-3- راهکارهای مدیریت و تسویه بدهی‌های دولت

مقدمه

افزایش بدهی‌های دولت بویژه به پیمانکاران و بانک­ها در کنار آشفتگی حساب‌های مربوطه، سبب ایجاد عوارض قابل ملاحظه‌ای در هر سه ضلع مرتبط با این موضوع یعنی دولت، پیمانکاران و بانک‌ها شده است. به دلیل بی‌نظمی و آشفتگی حساب‌ها در سمت دولت، محاسبه دقیق میزان بدهی‌های دولت با دشواری زیادی همراه بوده است. از طرفی بلوکه شدن بخشی از دارایی‌های پیمانکاران نزد دولت سبب شده این شرکت‌ها با کمبود نقدینگی مواجه شوند و در نتیجه نتوانند به تعهدات کوتاه‌مدت خود در قبال بانک‌ها پاسخگو باشند. در نتیجه مطالبات معوق نظام بانکی از این محل تحت تاثیر قرار گرفته و بانک‌ها را بیشتر در جهت انقباض فعالیت‌های تامین مالی خود پیش برده است. از سوی دیگر، به دلیل افزایش مستقیم بدهی­های دولت به بانک­ها، توان تسهیلات­دهی بانک­ها کاهش یافته است. در حال حاضر با توجه به شرایط ویژه اقتصادی کشور، یعنی وجود تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی و محدودیت درآمدهای نفتی و تنگناهای به وجود آمده، بازپرداخت بدهی­ها با چالش‌های متعددی مواجه است. لذا وضعیت بدهی‌های دولت به عنوان مانعی جدی بر سر راه تامین مالی و تحرّک تولید در سال‌های اخیر عمل کرده است. از سوی دیگر تاکنون هیچ مرجعی برای رسیدگی به وضیعت بدهی‌های دولت و مدیریت و تسویه آنها وجود نداشته است. مدیریت بدهی‌ها و بازپرداخت آنها علاوه بر تامین بخشی از منابع مورد نیاز برای سرمایه­گذاری (بازپرداخت مطالبات پیمانکاران) و افزایش امکان اعطای تسهیلات بیشتر توسط نظام بانکی -که بر تحرّک تولید اثرگذار خواهد شد- آثار بلندمدت مثبتی نیز برای شفافیت و قاعده­مند شدن رفتار مالی دولت در پی خواهد داشت.

در این بخش در راستاي پرداخت و تسويه بدهي‌ها، اقدامات متعددي پيش بيني شده است به‌طوريكه علاوه بر افزايش قابل توجه در اعتبارات تملك دارايي‌هاي مالي كه عمدتا به تهاتر بدهي‌ها مربوط مي شود، در قالب احكام بودجه نيز تمهيدات ويژه‌اي از جمله فروش و واگذاري سهام شركت‌هاي دولتی و تسويه بدهي‌ها از اين محل و همچنين تهاتر بدهي‌ها با مطالبات دولت از اشخاص بابت اقساط فروش سهام دولت و از محل فروش اوراق مشاركت و اسناد خزانه اسلامي مدنظر قرار گرفته است. علاوه بر اين، تعیین نهاد متولی و ایجاد ساختار اجرایی مدیریت بدهی‌ها به عنوان اولین گام در زمینه ساماندهی بدهی‌های دولت، به عنوان يك ضرورت اجنتاب ناپذير مورد توجه قرار گرفته است و بر اين اساس، دولت در خرداد ماه سال 1393، مصوبه‌اي در خصوص تشكيل ساختاري مستقل براي مديريت بدهي‌هاي دولت به تصویب رساند.

سیاست‌ها

• تشكيل واحد سازماني جداگانه جهت احصاء، ثبت و پایش بدهي‌ها و تعهدات دولت و نگهداري متمركز حساب‌ها در وزارت امور اقتصادي و دارايي (*‌- مصوب)
• تسویه بدهي‌هاي دولت به بخش خصوصي از محل مطالبات دولت از اشخاص بابت اقساط فروش آنها در چارچوب بند (ر) تبصره 3 قانون بودجه سال 1393 (*- مصوب)
• تسویه بدهي‌هاي دولت از محل فروش اوراق مشاركت و اسناد خزانه اسلامي موضوع آيين نامه اجرايي بند (ط) تبصره 6 قانون بودجه سال 1393 (*- مصوب)
• تسویه بدهی‌های دولت از طریق ایجاد صندوق قابل معامله سهام عدالت (ETF) و تأدیه بدهی‌های دولت از محل یونیت‌های متعلق به دولت در صندوق فوق (**)
• اجازه فروش اوراق خزانه اسلامی معادل اختلاف بدهی‌های دولت و رقم اوراق پیش‌بینی شده در قانون بودجه 1393 با توزیع پنج ساله. تسویه بدهی دولت با اولویت تسویه مطالبات پیمان‌کاران با انتشار اسناد خزانه به میزان سالانه 100 هزار میلیارد ریال (***)
• واگذاری اموال مازاد دستگاه‌های اجرایی بابت تأدیه بدهی‌های همان دستگاه (***)
• واگذاری مسئولیت مطالعه، بررسی، تعیین تکلیف و واگذاری طرح‌ها و پروژه‌های انتفاعی و غیرانتفاعی دولتی قابل واگذاری به سازمان خصوصی‌سازی (**)
• مزایده پروژه‌های نیمه‌تمام انتفاعی در فرابورس و پرداخت بدهی‌ها از این محل؛ و در صورت عدم فروش، واگذاری به طلبکاران دولت با روش مذاکره (***)
• جلب مشارکت بخش خصوصی از طریق واگذاری پروژه‌های عمومی غیرانتفاعی در قالب قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) و محاسبه ارزش پروژه بعنوان آورده دولت جهت افزایش نرخ بازده (***)
• تسویه بدهي‌هاي دولت از محل منابع مالی حاصل از فروش سهام شركت‌هاي دولتي (*)
• تهاتر بدهي‌هاي دولت از محل بدهي‌هاي مالياتي اشخاص (***)
• انتقال بدهی‌های سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی که به موجب تکالیف قانونی یا دولتی ایجاد شده است به حساب بدهی‌های دولت با پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و با تصویب هیأت وزیران (***)
• تسویه بدهی اشخاص حقوقی غیردولتی به دولت با مطالبات آنها از شرکتهای دولتی (***)
• توقف عملیات اجرایی وصول مطالبات دولت از اشخاصی که مطالبات متقابل از دولت دارند و رفع ممنوعیت خروج در سقف مطالبات آنها از دولت (***)
• اختصاص 100 درصد منابعی که از حساب ذخیره ارزی به عاملیت بانک‌های دولتی صرف اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی و دولتی شده است و در سال 93 وصول می‌شود بابت تسویه بدهی دولت به این بانک‌ها (*-بند ط تبصره 5 قانون بودجه 1393)

2- بهبود محیط کسب و کار

مقدمه

فضاي کسب و کار به مجموعه عواملي اطلاق مي­شود که در بيرون از بنگاه وجود دارد و بر عملکرد بنگاه اثری تعیین‌کننده مي‌گذارد. بخش مهمی از فضای اقتصادی و حقوقی پیرامون بنگاه‌های اقتصادی متاثر از عملکرد دولت و تعریف نقش دولت در شکل‌دهی روابط اقتصادی است. دخالت­های ناروای دولت در تنظيم رفتار آحاد اقتصادي، نه تنها به بهبود در تخصيص منابع منجر نمی­شود بلکه کاهش کارايي را به همراه خواهد آورد.

علاوه بر میزان دخالت دولت در اقتصاد، ایجاد زمینه مناسب برای راه‌اندازی بنگاه­هاي جديد و توسعه فعالیت بنگاه‌های موجود، در ايجاد آثار مثبت برنامه خروج از رکود نقش مهمي دارد. از این روی مجموعه سیاست‌های بهبود محیط کسب و کار، با وجود ماهیت بلندمدت خود، آثار کوتاه‌مدت تعیین‌کننده‌ای بر ایجاد فضای رقابتی در سطح خرد خواهد گذاشت که در نتیجه‌ی آن، منابع مالی موجود به صورت کاراتری نصیب بنگاه‌های با بهره‌وری بالاتر خواهد شد. بنابراین اصلاحات قانونی و مقرراتی در جهت بهبود فضای کسب و کار یکی از راهکارهای اصلی برای خروج از رکود، بویژه در زمانی است که ظرفیت‌های بلااستفاده قابل توجهی در اقتصاد وجود دارد.

آنچه در این گزارش به عنوان مجموعه سیاست‌های بهبود شرایط محیط کسب و کار ذکر می‌شود نقطه شروعی از یک فرآیند نسبتا طولانی است که گام به گام آثار مثبت آن بر اقتصاد کشور نمایان خواهد شد. از این روی در تدوین مجموعه سیاست‌های پیش‌رو سعی شده است مواردی مبنای سیاست‌گذاری قرار گیرد که سریع‌ترین آثار ممکن را در جهت توسعه فعالیت‌های اقتصادی در پی دارد. یکی از کلیدی‌ترین برنامه‌های دولت در زمینه بهبود فضای کسب و کار، کاهش مداخلات در زمینه قیمت‌گذاری و سرکوب قیمت‌ها است. به خصوص در شرایطی که دولت تداوم روند کاهشی تورم را با جدیت پیگیری می‌کند، عدم مداخله در زمینه قیمت­گذاری، بجز اقلام خاص و کالاهای عرضه شده در بازار انحصاری، علاوه بر آنکه می‌تواند موجب تحرّک سمت عرضه اقتصاد شود، آثار منفی رفاهی ناچیزی برای مصرف‌کنندگان خواهد داشت. زیرا دولت در چنین شرایطی به جای دخالت در تنظیم قیمت چند کالای خاص، هدف گذاری مشخصی بر کنترل قیمت مجموعه کالاهای موجود در سبد مصرفی خانوار انجام داده است.

سیاست‌ها

• حذف تدريجي قیمت‌گذاری دولتی تا پايان سال 1393 به غیر از کالاهای اساسی و انحصاری (**)
• اجرای ماده 7 اصلاحی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 به عنوان مهمترین قانون ساماندهی شرایط اخذ مجوزها در کشور (**)
• ارتباط منظم با فعالان اقتصادی و پایش مداوم شرایط محیطی کسب و کار و تهیه فهرست مشکلات و پیگیری تا رفع مشکلات، از جمله پیگیری اخذ گواهی عدم سوء پیشینه از نیروی انتظامی، پیگیری مشکل عدم ثبت صورتجلسات و … از سوی دفتر بهبود فضای کسب و کار وزارت امور اقتصادی و دارایی (*- مصوب)
• حذف استعلامات مالیاتی بصورت انفرادی و ارائه فهرست برخط برای کلیه دستگاه‌ها (*‌- مصوب)
• مکلف نمودن بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد اصلاحات قانونی لازم جهت اصلاح شاخص اخذ اعتبار (**- مصوب)
• مکلف نمودن سازمان بورس و اوراق بهادار به پیشنهاد تغییرات قانونی لازم جهت ارتقاء شاخص مسئولیت مدیران در سال 1393 (**- مصوب)
• مکلف نمودن سازمان امور مالیاتی به بهبود شاخص پرداخت مالیات با الکترونیکی کردن دریافت لیست حقوق در سال 1393 (*- مصوب)
• مکلف نمودن دستگاه‌های اجرایی به ارائه گزارش اجزای شاخص‌‌های بهبود فضای کسب و کار به صورت سه ماهه به هیئت دولت (*- مصوب)
• افزایش مهلت اعتبار کارت‌های بازرگانی برای واحدهای تولیدی دارای پروانه بهره‌برداری به پنج سال (*)
• قابل انجام نمودن ثبت سفارش کالاهای متعلق به واحدهای تولیدی دارای پروانه بهره‌برداری در مرحله رسیدگی در گمرک از طریق سامانه در وزارت صنعت، معدن و تجارت (*- مصوب)
• مستقر نمودن نمایندگان تام الاختیار کلیه دستگاه‌های صادر کننده مجوز در امر صادرات، واردات و ترانزیت در ده گمرک کشور با تشخیص گمرک جمهوری اسلامی ایران و صدور مجوزهای مربوطه با استفاده از سامانه الکترونیکی (*- مصوب)
• نهایی سازی و استقرار پنجره واحد تجاری فرامرزی در گمرک حداکثر ظرف یک سال توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران (**- مصوب)
• بازنگری فهرست، نوع، مقدار و میزان معافیت حقوق ورودی کالاهای مبادله مرزی توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت کشور، ستاد مبارزه با کالا و ارز، وزارت امور اقتصادی و دارایی (**- مصوب)
• مکلف نمودن بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تعیین تکلیف وضعیت واردکنندگانی که 100% هم­ارز ريالی مبلغ واردات کالا را در هنگام گشایش اعتبار پرداخت نموده‌اند ظرف حداکثر سه ماه (*- مصوب)
• کاهش تعداد طبقات تعرفه‌ای جداول منضم به کتاب مقررات صادرات و واردات از چهارده به شش طبقه توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت طی سال‌های 1393 تا 1396 (*- مصوب)
• هدف‌گذاری بهبود فرآیندها و تکلیف دستگاههای اجرایی جهت تحقق اهداف تعیین شده در قالب مصوبه هیات وزیران مطابق جداول ذیل (*- مصوب)

• پی‌گیری مشکلات سرمایه‌گذاری از طریق ستادهای ۴۵ روزه سرمایه‌گذاری استانی (*- مصوب)
• برقراری ارتباط کامل الکترونیکی گمرک جمهوری اسلامی ایران و اداره بنادر و دریانوردی حداکثر تا انتهای سال 1393 به منظور تسهیل بیشتر تجارت خارجی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی با همکاری وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، ارتباطات و فن آوری اطلاعات و صنعت، معدن و تجارت (**- مصوب)
• لحاظ نمودن میزان بهبود رتبه زیرشاخص­های مرتبط با کسـب و کار با افزایـش بودجه سـالانه دسـتگاه‌های اجـرایی (*- مصوب)
• مکلف نمودن کلیه دستگاه‌های اجرایی به احصاء و اصلاح تمامی مصوبات، آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های داخلی و رویه‌های اجرایی مزاحم و مخل کسب و کار ظرف مدت 4 ماه و ارایه گزارش اقدامات صورت گرفته به هیئت وزیران (**- مصوب)
• مکلف نمودن سازمان تامین اجتماعی به قراردادن اطلاعات کارفرمایان دارای بدهی بیمه­ای بصورت برخط در اختیار دستگاه‌های ملزم به استعلام (***)
• ثبات بخشی به محيط كلان سرمايه‌گذاري در فعاليت‌هايي كه دولت تامين كننده انحصاری مواد اوليه است، از طریق عقد قراردادهاي ده ساله تامين مواد اوليه (***)

3- تأمین منابع مالی

مقدمه

در تدوین سیاست‌های خروج از رکود، تمایز قائل شدن بین “علت‌های رکود” و “نشانه‌های آن” بسیار ضروری است. رکود به همراه تورم، از یک طرف هزینه واحدهای تولیدی را افزایش داده و از طرف دیگر، قدرت خرید متقاضیان را با کاهش مواجه ساخته است. شرایط ذکر شده، خود را در تقاضای بالای تولیدکننده و مصرف‌کننده به منابع مالی، به عنوان یک نشانه، منعکس کرده است. در صورتی‌که در چنین شرایطی، نشانه –به معنی تقاضای بالای منابع مالی ارزان قیمت- با علت، اشتباه گرفته شود، از نسخه درمان، افزایش بیشتر حجم پول و توزیع آن میان تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان انتظار خواهد رفت. حال آنکه این تجویز از آنجا که به علت بروز مساله نپرداخته، نتیجه‌ای جز تورم بالاتر و بازگشت رکود پس از یک تحرّک بسیار کوتاه چند ماهه نخواهد داشت.[3]

در چارچوب فضای ترسیم شده، سیستم بانکی که بار اصلی تامین مالی را بردوش دارد، نیازمند ساز وکارهای اصلاحی فراوانی است که در نتیجه اجرای آن بتواند اولا پس اندازهای بیشتری را تجهیز کند و ثانیا منابع تجهیز شده را به مصارف کاراتری –در سطح بنگاه- که تحرّک بیشتری ایجاد می‌کنند، تخصیص دهد. علاوه بر آن، ضروری است بازار سرمایه که در حال حاضر نقشی محدود در تامین مالی بر عهده دارد، با طراحی ابزارها و نهادهای جدید، بار بیشتری را در تامین منابع برای سرمایه‌گذاری، به ویژه در بنگاه‌های بزرگ، به دوش بکشد. علاوه بر این، بخصوص در سال 1393، تامین سرمایه در گردش از طریق بانک‌ها اولویت بسیار بالا خواهد داشت.

مجموعه سیاستهای تفصیلی خروج از رکود در دو حوزه بانک و بازار سرمایه، هدف اصلی خود را در حوزه بانکی بر “اصلاح” و در حوزه بازار سرمایه بر “توسعه” بنا گذاشته است. حرکت به سمت عبور از معضل مطالبات غیر جاری، افزایش سرمایه، فروش اموال مازاد بر استانداردهای نظارتی مقرر، خارج شدن از بنگاه‌داری و بازپرداخت بدهی‌های دولت به بانک‌ها، برخی سرفصل‌های مربوط به اصلاحات بانکی را در بر می‌گیرد و در بازار سرمایه، معرفی ابزارهای جدید و صندوق‌های متعدد سرمایه گذاری، اقداماتی را شامل می‌شود که توسعه بازار سرمایه را در پی خواهد داشت.

3-1- سیاست‌های بانکی و اعتباری

مقدمه

در سال‌های 1391 و 1392 میزان تسهیلات اعطایی بانک‌ها به قیمت ثابت با کاهش قابل توجهی مواجه شد. همچنان‌که در گزارش اول خروج از رکود توضیح داده شد تعیین نامناسب نرخ‌های سود بانکی در سال‌های گذشته و تضعیف توان واسطه‌گری مالی بانک‌ها از این محل، افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها و افزایش ریسک اعتباری بانک‌ها به دلیل تنگناهای مالی بنگاه‌های اقتصادی در سال‌های 90 تا 92 و افزایش تحریم‌های مالی و بانکی در کنار فساد بانکی سال 1390 سبب شد بانک‌ها در جهت انقباض فعالیت‌های خود از نظر ارائه تسهیلات تامین مالی تولید گام بردارند. علاوه بر آن، کاهش کنترل بانک مرکزی بر بازار پول موجب شد مؤسسات اعتباری مختلفی خارج از چارچوب مقررات و ضوابط بانک مرکزی اقدام به فعالیت نمایند که افزایش بی‌انضباطی در بازار پول را به دنبال داشت و باعث شد منابع در دسترس بانک‌ها برای تامین مالی تولید با کاهش بیشتری مواجه شود. لذا یکی از اصلی‌ترین برنامه‌های دولت برای پیشبرد سیاست‌های خروج از رکود “افزایش توان تسهيلات‌دهي بانک‌ها”، “هدايت منابع اعتباري بانک‌ها به سمت فعاليت­هاي توليدي با تاکید بر فعال‌سازی ظرفیت­های بلااستفاده” و “انضباط بخشی به بازار پولی و قراردادن مؤسسات اعتباری فاقد مجوز در چارچوب مقررات و ضوابط بانک مرکزی” است. در کنار این سه رویکرد، “گسترش عمق و سطح بازار بین‌بانکی” نیز از جمله اهداف سیاست‌های بانکی و اعتباری تعیین شده است که سبب خواهد شد فشار بانک‌ها برای دریافت منابع از بانک مرکزی کاهش یابد.

از سوی دیگر بخش مهمی از تسهیلات بانکی اعطا شده در سال‌های گذشته نصیب تعداد کمی بنگاه بزرگ شده است و در نتیجه بنگاه‌های کوچک و متوسط امکان بهره‌مندی از منابع محدود نظام بانکی کشور را نداشته‌اند. لذا با توجه به اینکه این بنگاه‌ها امکان بهره‌مندی از منابع بازار سرمایه را نیز ندارند می‌توان نتیجه گرفت طی سال‌های گذشته بنگاه‌های کوچک و متوسط به هیچ منبع رسمی برای تامین مالی دسترسی نداشته‌اند. از آنجایی که بخش عمده اشتغال کشور -به خصوص اشتغال صنعتی- در بنگاه‌های کوچک و متوسط متمرکز است و این بنگاه‌ها طی سال‌های گذشته بیشترین آسیب را از بی‌ثباتی‌های اقتصاد کلان متحمل شده‌اند، لازم است مسیر خروج از رکود به‌گونه‌ای ترسیم شود که توسعه و رشد بنگاه‌های کوچک و متوسط را در پی داشته باشد. بر این اساس یکی دیگر از مولفه‌های اصلی سیاست‌های بانکی و اعتباری جهت‌گیری در خصوص تامین مالی بنگاه‌های کوچک و متوسط توسط بانک­ها و هدایت بنگاه‌های بزرگ به سمت بازار سرمایه و تامین مالی از آن منبع است. این رویکرد می‌تواند علاوه بر تسریع فرآیند خروج از رکود، بهبود وضعیت اشتغال کشور را نیز در پی داشته باشد.

در ادامه اهم سیاست‌های اعتباری و بانکی دولت که با توجه به رویکردهای ذکر شده در بندهای قبل و با هدف خروج از رکود طراحی شده‌اند، ذکر شده است.

سیاست‌ها

• افزايش سرمايه بانک­ها از محل درآمدهای مازاد بودجه (***)
• کاهش بدهي بخش دولتي به بانک­ها (***- به شرح مندرج در بخش 1-3-2)
• تسری معافیت­های مالیاتی بازار سرمایه به بازار پول (***)
• تسهیل وصول مطالبات معوق بانکها از طریق اصلاح ماده مربوط به مزایده در قانون ثبت اسناد و املاک (***)
• ممنوعیت باز خرید اوراق مشارکت پیش از سررسید و مجاز نمودن معامله آن در بازار ثانویه (**)
• کاهش نسبت مطالبات غيرجاري بانک­ها به میزان حداقل 2 واحد درصد در سال (*)
• تشکیل کارگروه مشترک با قوه قضائیه برای پیگیری مسائل مشترک بین بانک­ها و دستگاه قضایی از جمله مطالبات غیرجاری بانک­ها و اجرای قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی (**)
• الزام بانک­ها به فروش اموال غیرمنقول مازاد بر حدود ابلاغ شده توسط بانك‌مركزي به‌میزان حداقل 20 درصد در سال (*)
• الزام بانک­ها به فروش سهام و شرکت­های متعلق به بانک­ها مازاد بر حدود ابلاغ شده توسط بانك مركزي به میزان حداقل 33 درصد در سال (*)
• افزایش سهم تامين سرمايه در گردش بنگاه­ها از مجموع اعتبارات پرداختی بانک­ها به حداقل 60 درصد (*)
• ساماندهي مؤسسات اعتباري بدون مجوز با تاکید بر اجرای قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی (*)
• الزام بانک­ها به کسب اطمینان از تامین حداقل 25 درصد از منابع مالي مورد نياز پروژه‌هاي سرمايه‌گذاري از محل حقوق صاحبان سهام (*)
• منوط نمودن اعطای تسهیلات به بنگاه­های بزرگ به ارائه صورت­های مالی حسابرسی شده توسط حسابرس مستقل عضو جامعه حسابداران رسمی کشور (*)
• تعدیل مستمر سقف تسهيلات انفرادي (خُرد) (**)
• منطقی­کردن سهم تسهيلات عقود غيرمشارکتي در شبکه بانکي (*)
• الزام بانک مرکزی به ارائه ضوابط لازم به بانک‌ها برای اصلاح حدود اعتباری بنگاه‌های اقتصادی در اعطای تسهیلات سرمایه در گردش (*)
• گسترش دامنه نفوذ کارت­های اعتباری برای خرید کالاهای بادوام تولید داخل (*)
• استفاده از ظرفیت گواهی سپرده خاص در تأمین منابع مالی طرح­های تولیدی (*)

3-2- بازار سرمایه

مقدمه

بازار سرمایه می‌تواند نقش مهم و بی‌بدیلی را در تأمین مالی فعالیت‌های بنگاه‌های اقتصادی و بودجه دولت ایفا نماید. لذا، سیاست قطعی دولت، تقویت این نهاد به منظور نقش‌آفرینی مؤثرتر در روند توسعه اقتصاد ملّی است. در شرایط کنونی اقتصاد ایران که بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی و دولت در تنگنای شدید مالی به سر می‌برند و تأمین مالی غیرتورمی بنگاه‌ها و بودجه دولت برای ایجاد تحرّک در اقتصاد و خروج غیرتورمی از رکود یکی از نیازهای مهم اقتصاد کشور است، نقش و اهمیت بازار سرمایه بیش از پیش برجسته و نمایان می‌شود. دولت در چارچوب سیاست‌های خروج از رکود اقتصادی در سال ۹۳، مجموعه سیاست‌هایی برای تنظیم و توسعه بازار اوراق بهادار و بورس­های کالایی تهیه کرده است. مجموعه سیاست‌های دولت برای توسعه بازار سرمایه با رویکرد تحقق اهداف زیر طراحی شده‌اند:

• تقویت نقش بازار اولیه در تشکیل سرمایه
• گسترش بازار اوراق بهادار دولتی
• جذب سرمایه­گذاری خارجی در بازار اوراق بهادار
• افزایش نقش تأمین مالی مبتنی بر کالا
• کمک به تامین مالی بنگاه­های اقتصادی از طریق اوراق بهادار
• تنوع دادن به ابزارها و نهادهای تامین مالی به منظور پوشش دادن کلیۀ نیازهای سرمایه­گذاران و شرکت‌های سرمایه‌پذیر

سیاست‌ها

• تعیین نرخ سود شناور مصون از تورم برای اوراق بهادار دولتی (*)
• اجازه خرید و فروش اوراق بهادار دولتی به قیمت بازار (**)
• حذف تضمین بازخرید اوراق بهادار دولتی توسط بانک­ها و تأمین نقدشونگی آنها از طریق بازار ثانویه اوراق بهادار (*)
• تسهیل و تکمیل مقررات سرمایه­گذاری خارجی در اوراق بهادار به صورت سبد دارایی (**)
• حمایت از تشکیل و توسعه فعالیت مؤسسات رتبه­بندی داخلی (*)
• جلب مشارکت مؤسسات خارجی برای رتبه­بندی بین­المللی اوراق بهادار (*)
• اصلاح و تکمیل مقررات افتتاح حساب بانکی و دریافت سایر خدمات بانکی توسط سرمایه­گذار خارجی (*)
• استفاده از صندوق­های پروژه یا انتشار سایر اوراق بهادار به منظور تأمین مالی پروژه­های نیمه‌تمام (*)
• استفاده از ظرفیت بورس کالای ایران برای فروش املاک و مستغلات بانک‌ها و مؤسسات دولتی (**)
• فعال‌سازی ظرفیت مادۀ 32 قانون افزایش بهره­وری بخش کشاورزی در اجرای طرح قیمت تضمینی به جای خرید تضمینی کالاهای کشاورزی (**)
• تقویت بورس­های کالایی و حمایت از مکانیزم عرضه و تقاضا برای کشف قیمت‌ها در مورد کالاهای پذیرفته شده (*)
• تغییر نقش دستگاه‌های دولتی متولی در تنظیم بازار کالاها از تعیین‌کنندۀ سقف قیمت‌ها به پایش‌کننده بازار و اخذ تصمیمات و سیاست‌های مناسب جهت حفظ بازار در شرایط رقابتی (**)
• تعمیق بازار کالاهای پذیرفته شده در بورس کالایی از طریق شروع و تقویت معاملات سلف موازی و گواهی سپرده کالایی در بورس­های مذکور (*)
• گسترش زمینه­های فعالیت صندوق‌های زمین و ساختمان برای تامین مالی بخش ساختمان (*)
• توسعه صندوق­های پروژه برای تأمین مالی پروژه­های تولیدی (*)
• ایجاد صندوق­های سرمایه­گذاری ارزی برای جمع­آوری و به کارگیری منابع ارزی خارج از نظام بانکی (**)
• حذف ضامن حداقل سود و ضمانتِ بازخرید از اوراق بهادار منتشرۀ شرکت‌ها از طریق مجاز دانستن فروش اوراق بهادار بخش خصوصی به قیمت بازار و تعیین نرخ سود این اوراق متناسب با ریسک آنها (***)
• طراحی اوراق بهادار با پشتوانۀ وام‌های رهنی و غیررهنی، به منظور استفاده توسط بانک­ها و مؤسسات اعتباری برای آزادسازی منابع خود و اختصاص آنها به اعطای تسهیلات جدید (**)
• تقویت و تعمیق بازار ثانویه اوراق بهادار از طریق تقویت معاملات اختیار معامله بر روی سهام، فروش استقراضی و خرید اعتباری (**)
• تقویت و تعمیق بازارگردانی اوراق بهادار (**)
• تقویت صندوق توسعۀ بازار سرمایه و ایجاد صندوق تثبیت ریالی (**)
• ایجاد صندوق‌های بازنشستگی خصوصی (***)
• عدم نیاز به رعایت تشریفات مربوط به مزایده و مناقصه توسط دستگاههای اجرایی در خصوص ابزارهای تامین مالی که خرید، فروش و اجاره دارایی جزیی از فرآیند تامین مالی است (***)

4- فعالیت­ها و محرک‌های خروج از رکود

مقدمه

همانطور که در مقدمه گزارش حاضر ذکر شد برنامه خروج از رکود، از یک هسته اصلی و مجموعه‌ای از عوامل محیطی حاکم بر آن هسته تشکیل شده است؛ محیط مساعد اقتصاد کلان و فضای مناسب کسب و کار از مهمترین اجزاء عوامل محیطی و نهادهای مالی برای تجهیز بیشتر و تخصیص بهینه‌تر منابع به همراه فعالیت‌های اقتصادی پیشران و صادراتی بخش هسته این مجموعه سیاست‌ها را تشکیل می‌دهند. در واقع بخش واقعی اقتصاد (فعالیت‌های پیشران و صادراتی) در کانون هسته راه حل‌ها قرار دارد و چگونگی عملکرد آن سرنوشت ساز خواهد بود و محیط مناسب اقتصاد کلان و فضای مساعد کسب و کار به همراه بازارها و نهادهای مالی کارآمد، از این نظر اهمیت دارند که بتوانند به تولید بیشتر و کاراتر کالا و خدمات کمک کنند. بنابراین، چگونگی رویکرد به فعالیت‌های مرتبط با تولید کالا و خدمات، در سیاست‌های خروج از رکود حائز اهمیت بسیار زیاد است.

در شرایط متعارف، وقتی عوامل محیطی و نهادی در شرایط مناسب و مطلوبی قرار دارند، بنگاه‌های اقتصادی، از فضای مناسب اقتصاد کلان، پیش‌بینی‌پذیری را دریافت می‌کنند و از فضای مساعد کسب و کار، کارایی و کاهش هزینه‌های ناشی از رقابت را به عنوان محدودیت می‌پذیرند و در چنین محیطی، نهادهای مالی با اعمال ضوابط استاندارد، خود بخود، بنگاه‌های کارا را از بنگاه‌های ناکارا تفکیک کرده و منابع محدود خود را در اختیار بنگاه‌های کاراتر قرار خواهند داد که متضمن ریسک کمتر و برگشت‌پذیری مطمئن‌تر منابع تجهیز شده است. اما در شرایط دشوار کنونی که منابع مالی بشدت محدود است و محدودیت‌های بین‌المللی هزینه‌ها را به میزان قابل توجهی افزایش داده، تعیین برخی “معیارها” و “اولویت‌ها” در تخصیص منابع محدود اجتناب ناپذیر خواهد بود.

هر چند معضل مربوط به محدودیت شدید منابع مالی کشور با اعمال سیاست‌های ذکر شده در فصل سوم گزارش تا اندازه­ای بهبود پیدا خواهد کرد، اما مشکل رکود اقتصاد، تنها بخاطر کمبود منابع نیست، بلکه وجود ضعف‌های جدّی در نظام تخصیص منابع، باعث شده است که میزان رشد اقتصادی حاصل از هر واحد منابع مالی، روندی کاهنده داشته باشد. لازمة خروج از رکود، انتخاب فعالیت‌-بنگاه­هایی است که بتوانند به عنوان بخش‌های پیشران منجر به تحرّک در سایر بخش‌های اقتصادی و دنباله فعالیت‌های پسین و پیشین خود شوند. فعالیت‌هایی که بالاترین و سریع‌ترین نرخ بازگشت را داشته و با راه افتادن آنها، بیشترین حجم از فعالیت‌های اقتصادی راه بیفتد یا فعالیت‌هایی که با توجه به افتِ زیادِ سطح درآمد، نزدیکترین فاصله را با تقاضای مصرفی نهایی داشته و کمترین میزان سرمایه‌گذاری را نیاز داشته باشد از جمله مهمترین معیارهای انتخاب بخش‌های پیشران بوده‌اند. همچنین فعالیت‌هایی با بیشترین میزان بهره‌وری در کنار فعالیت‌هایی که از بیشترین انگیزه برای جذب پس‌انداز خانوارها برخوردار بوده یا نقش مؤثری در برطرف کردن محدودیت‌های ارزی و ریالی داشته‌اند نیز می‌توانند در فرآیند خروج از رکود در سال‌های 93 و 94 نقش کلیدی ایفا کنند. در کنار انتخاب بخش‌های پیشران، توسعه و تسهیل و تشویق صادرات غیرنفتی، به عنوان اصلی‌ترین مولفه تحریک تقاضا، می‌تواند علاوه بر کمک به افزایش رشد اقتصادی کوتاه‌مدت، آثار مثبت بلندمدتی نیز با خود به همراه داشته باشد. لذا یکی از بخش­های مهم برنامه دولت برای خروج از رکود را شناسایی موانع و گلوگاه­های مربوط به فعالیت­های پیشران، بویژه گلوگاه منابع مالی و رفع سریع این گلوگاه­ها تشکیل می­دهد. بخش‌های پیشران، از بیرون صنعت برای آن تقاضا ایجاد می‌کنند و منجر به ایجاد تحرّک در زنجیره ارزش بخش صنعت می‌شوند. البته بدیهی است در درون صنعت نیز متناظرا فعالیت‌هایی به عنوان محرک درونی بخش صنعت انتخاب و فعال خواهد شد.

مجددا تاکید می‌شود، مجموعه سیاست‌های ذکر شده در این گزارش صرفا برای دوره کوتاه مدت و با هدف خروج اقتصاد از رکود طراحی شده‌اند. با این توضیح که همواره قید عدم تضاد سیاست‌های کوتاه‌مدت و برنامه‌ها و اهداف بلندمدت منجر به محدودیت انتخاب و تدوین مجموعه سیاست‌های خروج از رکود بوده است. لذا پس از عبور موفقیت‌آمیز از آثار نامطلوب شرایط دشوار سال‌های 91 و 92، تخصیص منابع در سازوکاری بهینه توسط بازارهای مالی انجام خواهد پذیرفت.

4-1- بهینه‌سازی مصرف انرژي، گاز، نفت و پتروشيمي

مقدمه

یکی از مهمترین بخش‌های پیشران اقتصاد ایران، بخش انرژی شامل نفت، گاز، پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی است. بخش انرژی اقتصاد ایران علاوه بر آنکه نقش موثری در برطرف کردن محدودیت‌های ارزی و ریالی ایفا می‌کند، از نرخ­های بالا و سریعی در بازگشت سرمایه برخوردار است. این بخش همچنین پیوندهای گسترده­ای با صنایع دیگر دارد و البته با برطرف نمودن محدودیت انرژی موجود، بر بهبود عملکرد و افزایش ظرفیت تولید در سایر فعالیت‌های اقتصادی نیز موثر خواهد بود. بدین معنی که با وجود حاکم شدن رکودی عمیق بر فضای اقتصاد کشور و افت شدید تولید بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی، کمبود انرژی مورد نیاز بخش صنعت در فصول مختلف دغدغه جدی سال‌های 91 و 92 بوده است. لذا در شرایطی که اقتصاد کشور بخواهد از رکود خارج شده و طی سال‌های آتی دوران رونق اقتصادی را تجربه نماید، تنگنای انرژی یکی از محدودیت‌های جدی پیش‌رو خواهد بود. لذا توسعه بخش انرژی کشور علاوه برآنکه می‌تواند در کوتاه مدت موجب تحرّک تولید و صادرات شود، در میان‌مدت نیز بر توسعه بخش صنعت اثری تعیین کننده خواهد داشت.

از سوی دیگر با پیگیری برنامه اصلاحی در بازار انرژی در دولت یازدهم –که گام نخست آن در سال 1393 برداشته شد- یکی از بازارهای نوظهور اقتصاد ایران، بازار فعالیت‌های صرفه جویی در انرژی یا بهینه‌سازی مصرف انرژی خواهد بود. در این بازار طیف وسیعی از فعالیت در بخش‌های مختلف صنعت، ساختمان، خدمات، کشاورزی و انرژی عرضه می­شود و متقاضیان بسیاری با هدف کاهش اتلاف انرژی در بخش‌های تولیدی و مصرفی خود خواهان دریافت خدمات بهینه‌سازی مصرف انرژی خواهند بود. با این نگاه بند ق تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۳ به توسعه فعالیت‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی اختصاص یافته است که با سیاست‌گذاری صحیح می‌تواند علاوه بر اثرگذاری بر فرآیند خروج از رکود، منجر به صرفه‌جویی مقادیر قابل توجهی انرژی در کشور شود. در ادامه اهم سیاست‌های دولت برای توسعه بخش‌های نفت، گاز، پتروشیمی و بهینه‌سازی مصرف انرژی ذکر شده است.

سیاست‌ها

بهینه‌سازی مصرف انرژی از طریق اجرای بند ق تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۳

• گازرسانی به ۲.۵ میلیون خانوار روستایی و شهرهای کوچک با برآورد هزینه حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان (*)
• اصلاح و بهینه‌سازی موتورخانه‌های مسکونی، تجاری و اداری با برآورد هزینه حدود ۳ هزار میلیارد تومان (*)
• برقی کردن چاه‌های کشاورزی با برآورد هزینه حدود ۲۵۰۰ میلیارد تومان (*)
• گازرسانی به استان سیستان و بلوچستان با برآورد هزینه حدود ۲ میلیارد دلار (*)
• افزایش عملکرد حمل بار و مسافر در سیستم راه آهن با برآورد هزینه حدود ۱۰ میلیارد دلار (**)
• افزایش عملکرد حمل مسافر در سیستم راه آهن شهری در کلان‌شهرها (مترو) (**)
• نوسازی ناوگان حمل بار و مسافر درون‌شهری و برون‌شهری (۱۷ هزار اتوبوس و ۳۷ هزار تاکسی) (**)
• پرداخت ارزش سوخت صرفه جویی شده در ازای برقی کردن چاه‌هاي كشاورزي با اولویت استفاده از انرژي­های نو و تولید آب شیرین و کلیه طرح­هایی که منجر به صرفه جویی انرژی شود (***)
• اجازه به وزارت نیرو برای عقد قرارداد تا سقف یکصد و بیست هزار میلیارد ریال به روش بیع متقابل با سرمایه‌گذاران بخش‌های خصوصی و دولتی با اولویت استفاده از تجهیزات ساخت داخل اجرای طرح‌های افزایش بازدهی نیروگاه‌ها با اولویت بخش بخار در نیروگاه‌های چرخه ترکیبی، توسعه استفاده از انرژی‌های تجدیدپذیر، کاهش تلفات، بهینه‌سازی و صرفه‌جویی در مصرف سوخت مایع، جایگزینی مصرف برق به جای گاز یا فرآورده‌های نفتی در مناطقی که توجیه اقتصادی دارد و افزایش سهم صادرات برق و تحویل سوخت صرفه‌جویی شده یا معادل نفت خام در مدت حداکثر دو سال به سرمایه‌گذاران (بند هـ تبصره 11)

افزایش ظرفیت تولید گاز

• افزایش تولید و پالایش گاز طبیعی از میدان مشترک پارس جنوبی به میزان۱۰۰ میلیون متر مکعب در سال ۹۳ و ۱۰۰ میلیون متر مکعب در سال ۹۴ (*)
• شروع به احداث خطوط جدید IGAT برای انتقال گاز تولیدی (*)
• افزایش صادرات گاز طبیعی از طریق خط لوله به میزان ۵۰۰ میلیون دلار در سال (*)

افزایش ظرفیت تولید نفت

• افزایش تولید نفت خام از میدان‌های مشترک غرب کارون در جهت تحقق حداقل ۷۰۰ هزار بشکه در روز (*)
• افزایش تولید میعانات گازی با اولویت برداشت از میدان پارس جنوبی در جهت رسیدن به حداقل یک میلیون بشکه در روز (*)

پتروشیمی

• افزایش تولید پتروشیمی‌های موجود با تزریق گاز جدید (*)
• افزایش صادرات محصولات پتروشیمی از سطح ۹.۹ به ۱۲ میلیارد دلار در سال ۹۳ (*)
• افزایش ارزش فروش پتروشیمی در داخل کشور از ۳۱.۴ هزار میلیارد تومان به ۴۶.۳ هزار میلیارد تومان (*)

فرآورده‌های نفتی

• افزایش صادرات فرآورده‌های نفتی به میزان ۶ میلیارد دلار در سال ۹۳ و ۱۰ میلیارد دلار در سال ۹۴ نسبت به سال ۹۲ (*)

سیاست‌های توسعه صنعت نفت و گاز

• حمایت از ساخت داخل ۱۰ قلم اصلی تجهیزات نفتی (*)
• پیش‌فروش فرآورده‌های نفتی به صورت سلف در بازار بورس کالا (**)

4-2- صادرات غیرنفتی

مقدمه

در مقدمه گزارش حاضر بیان شد که یکی از چهار گلوگاه پیش‌رو برای خروج از رکود، کاهش تقاضای موثر است. کاهش تقاضای موثر در کنار کاهش سودآوری تولید، سبب شد رکود ایجاد شده در سمت عرضه اقتصاد در طول زمان تداوم یابد. لذا در سال 1393 نیز با وجود کاهش برخی از محدودیت‌های سمت عرضه، همچنان کاهش تقاضای موثر می‌تواند تداوم رکود را در پی داشته باشد. همچنین تحریک تقاضا از طریق رشد حجم پول در شرایطی که همچنان سمت عرضه اقتصاد با محدودیت‌هایی از جمله تامین مالی، واردات مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای و نااطمینانی‌های مختلف مواجه است، تنها منجر به افزایش سطح عمومی قیمت‌ها خواهد شد و نمی‌تواند منجر به تحرّک تولید شود. از این‌روی سیاست‌های توسعه صادرات به عنوان یکی از محورهای اصلی تحریک سمت تقاضا در دستور کار دولت قرار گرفته است. سیاست‌های توسعه صادرات غیرنفتی علاوه بر آنکه از طریق افزایش تقاضا برای محصولات و خدمات تولید شده در داخل منجر به تحرّک بخش‌های تولیدی کشور می‌شوند، با کاهش وابستگی اقتصاد به نفت و تنوع بخشیدن به منابع ارزی، رشدهای اقتصادی با ثبات‌تری را در سال‌های آتی رقم خواهد زد و از این حیث کاملا در راستای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی یعنی تحقق اقتصادی دروان‌زا و برون‌گرا قرار دارد. از سوی دیگر توسعه صادرات غیرنفتی –در مقایسه با صادرات نفتی- صنایع و بخش‌های کاربرتری را شامل می‌شود که از این نظر افزایش سطح اشتغال و تطبیق بهتر ساختار اشتغال با جمعیت جوان و تحصیل‌کرده کشور را در پی خواهد داشت. از این روی طراحی سیاست‌های کوتاه‌مدت توسعه صادرات غیرنفتی کاملا در مسیر سیاست‌های بلندمدت توسعه‌ای کشور از نظر افزایش اشتغال، تنوع منابع ارزی و کاهش وابستگی به نفت قرار دارد. در ادامه ابتدا به مهمترین اجزاء مجموعه سیاست‌های دولت در جهت توسعه صادرات غیرنفتی در دوره کوتاه‌مدت و سپس به سیاست‌هایی با هدف تسهیل تجارت اشاره می‌شود.

سیاست‌ها

• استرداد مالیات بر ارزش افزوده کالاهای صادراتی توسط سازمان امور مالیاتی حداکثر ظرف مدت 30 روز (*)
• تأمین تنخواه برای گمرک ج.ا.ایران جهت تسریع در استرداد حقوق ورودی پرداخت شده برای تولید کالاهای صادراتی (*)
• تخصیص درآمد حاصل از عوارض صادراتی برای تشویق صادرات کالاهای با ارزش افزوده و محتوای فناوری بالا (***)
• تأمین منابع لازم برای جبران هزینه­های اضافی صدور ضمانت‌نامه­ها، نقل و انتقال پول و جایزه صادرات خدمات فنی و مهندسی و محصولات صنعتی با ارزش افزوده بالا (**)
• سپرده­گذاری از منابع صندوق توسعه ملی نزد بانک توسعه صادرات ایران به موجب بند (ص) تبصره 5 قانون بودجه سال 1393 حداقل به میزان یک میلیارد دلار (*)
• قبول تعهدات صندوق ضمانت صادرات ایران ناشی از پذیرش تعهدات تکلیفی توسط دولت (**)
• روان­سازی صدور ضمانت نامه­های بانکی برای صادرات خدمات فنی و مهندسی از محل دارایی­های ارزی بانک مرکزی ج.ا.ایران (*)
• ایجاد امکان فروش ارز حاصل از صادرات غیرنفتی به نرخ بازار آزاد به نظام بانکی (**)
• معافیت صادرات کالاها و خدمات از اخذ هرگونه مجوز به استثنای استانداردهای اجباری و گواهی‌های مرسوم در تجارت بین­الملل مورد درخواست خریداران (**)
• تنظیم ساعات فعالیت گمرکات مرزی و سازمان­های مرتبط با کشورهای طرف تجارت (**)
• ایجاد شعب بانک‌های ایرانی در گمرکات مرزی (*)
• تقویت و توسعه شعب بانک‌های ایرانی در کشورهای هدف (*)
• اقدام و پیگیری وزارت امور خارجه برای راه­اندازی باجه‌های صدور ویزای مسافری و تجاری در مبادی ورودی (**)
• لغو روادید برای بازرگانان کشورهای هدف (**)
• تشکیل ستاد هماهنگی کلیه دستگاه­های اجرایی مرتبط با تجارت فرامرزی از جمله مرزبانی، گمرکات و راهداری استان‌های مرزی در استانداری­ها به منظور تسهیل و حداکثر نمودن فعالیت ورود و خروج کالا از نقطه صفر مرزی و شبانه­روزی شدن گمرکات مرزی در صورت لزوم (**)
• اعمال مدیریت واحد مرزی توسط گمرک ایران موضوع ماده 12 قانون امور گمرکی (**)
• تمرکز اختیار صدور مجوز خروج موقت ماشین­آلات و تجهیزات پیمانکاران به کمیته ماده 19 آئین‌نامه حمایت از صدور خدمات فنی و مهندسی (**)
• انعقاد تفاهم­نامه تجارت آزاد یا ترجیحی با کشورهای هدف (**)
• تفاهم سازمان استاندارد ایران با طرف تجاری ذیربط جهت رفع مشکلات و هماهنگی برای بازنگری قوانین و مقررات و یکسان­سازی آن در تمامی نقاط مرزی (*)
• تسهیل ورود کامیون و تشکیل شرکت‌های حمل و نقل برای تجهیز ناوگان حمل و نقل جاده‌ای (*)
• تسهیل در ایجاد و تجهیز زیرساخت‌های اقامتی- درمانی در استان­های مرزی و استان­های مستعد توسعه توریسم سلامت (**)
• بهسازی و تکمیل پروژه­های جاده­ای و ریلی در مسیرهای پرویزخان، شلمچه، خسروی، باشماق، تمرچین، دوغارون، ماهیرود، میلک، اینچه برون، مهران و بیله سوار (**)
• تسریع در احداث خطوط ریلی در مسیرهای خواف- هرات و شلمچه- بصره و خسروی- خانقین (**)
• تامین منابع مالی لازم برای توسعه زیرساخت‌های نرم افزاری تخصصی صادراتی (**)
• اعزام رایزنان بازرگانی به حداقل 30 کشور هدف (**)
• تسهیل در رفع مغایرت اسناد کالا با اسناد مثبته زمان ثبت سفارش (*)
• کاهش پیش‌دریافت LC برای واردات کالاها و خدمات در روز گشایش حداکثر به میزان سی درصد (**)
• ارائه خدمات ویژه ارزیابی برای واحدهای تولیدی در گمرکات اجرایی اصلی (*)
• کاهش معافیت‌های سود بازرگانی مناطق مختلف، مرزنشینان و ملوانان (*)

4-3- صنعت و معدن

مقدمه

سه ملاحظه کلیدی در تدوین سیاست‌های صنعتی برای پیشبرد برنامه خروج از رکود مد نظر بوده است؛ اول آن‌که قرار نیست منابع محدود موجود صرفا به سمت چند صنعت خاص گسیل شده و باقی صنایع از دسترسی به سیستم بانکی و نظام تجهیز منابع از طریق بازار اولیه محروم شوند. بلکه بنابرآنچه ذکر شد هدف، افزایش بهره‌وری منابع موجود در طراحی مسیر خروج از رکود است. از این‌رو در اولین بند از سیاست‌های صنعتی، معیارهایی برای انتخاب بنگاه­ها در تمام رشته­- فعالیت­ها ذکر شده که این معیارها اولویت­های اعطای تسهیلات بانکی را مشخص می­کنند. علاوه بر موضوع بهره‌وری، این معیارها به گونه‌ای انتخاب شده‌اند که ارتباط سیاست‌های صنعتی با سایر سیاست‌های این مجموعه از جمله سیاست‌های تجاری و توسعه صادرات و سیاست‌های بانکی و اعتباری همخوانی داشته باشد. به عنوان مثال جایگاه صنعت در زنجیره ارزش، دارا بودن صورت‌های مالی حسابرسی شده، صادراتی بودن محصولات، بستانكار بودن از دولت و اولویت تامین سرمایه در گردش برای صنایع کوچک از جمله مهترین معیارها برای تخصیص کارآمدتر منابع بانکی طی دوره گذار کنونی هستند. دوم آن‌که اعمال سیاست‌های صنعتی و معدنی به صورتی یکسان و بدون در نظر گرفتن نوع مالكيت بنگاه‌ها انجام خواهد پذیرفت. بدین معنی که در سیاست‌های صنعتی اتخاذ شده، بنگاه‌های بزرگ دولتی در اولویت قرار ندارند و طبعا از اولویت هم خارج نمی‌شوند. سوم آن‌که توانمندسازي صنايع كوچك از طريق ارتباط با صنايع متوسط و بزرگ و تعميق و تقويت اين تعامل و ارتباط در قالب ايجاد و توسعه خوشه‌ها، ‌شبكه ها و برندها یکی از رویکردهای اصلی دولت در تدوین سیاست‌های صنعتی بوده است. همانطور که مشاهده می‌شود مجموعه جهت‌گیری‌های دولت برای طراحی سیاست‌های صنعتی به‌گونه‌ای است که اهداف بلندمدت صنعتی کشور نیز تامین خواهد شد و شرایط گذار و ویژه کنونی پشتوانه‌ای برای اعمال حمایت‌های کوتاه­مدت خاص از برخی صنایع قرار نگرفته، به نحوی که این حمایت­ها با اهداف بلندمدت توسعه صنعتی کشور در تناقض باشد. با ذکر این مقدمه، مجموعه سیاست‌های صنعتی در زیر ارائه شده است.

سیاست‌ها

الف) سیاست‌های اجرایی برای تامین مالی بخش:

• تشکیل کارگروهی با هدف پی‌گیری نیازمندی‌ها و مشکلات بنگاه‌های تولیدی و ارائه مشاوره به نظام بانکی به منظور تخصیص کارآمد منابع بانکی به بنگاه‌های تولیدی با در نظر گرفتن معیارهای زیر: (**)

1. صنايع با ارزش افزوده بيشتر
2. صادراتی بودن محصول توليدي به استثناي صادر كنندگان مواد اوليه و خام
3. پیشران بودن و جايگاه در زنجيره ارزش
4. كوتاه بودن دوره گردش مالی
5. داشتن تقاضای بالفعل
6. واحدهاي نمونه صنعتي و معدني چند سال اخير
7. واحدهاي بستانكار دولت
8. افزايش توليد با استفاده از ظرفيت واحدهاي مشابه
9. برخوردار از توان اشتغال‌زایی
10. سرمايه در گردش صنايع كوچك
11. فرآیندها و محصولاتی که موجب کاهش شدت انرژی می‌شوند
12. دارا بودن صورت‌های مالی حسابرسی شده یا جریان نقدی قابل قبول

ب) سیاست‌های اجرایی برای تحریک تقاضای داخلی

• توسعه فعالیت لیزینگ با اولویت کالاهای بادوام و سرمایه‌ای (**)
• تخصیص تسهیلات نظارت شده بانکی به خریداران کالاهای با دوام و سرمایه‌ای به روش اعتبار خریدار (**)
• تسهيل صدور ضمانت‌نامه‌ها برای پیمان‌کاران و ارائه‌کنندگان خدمات فنی و مهندسی جهت اجرای طرح‌های داخلی و خارجی (**)
• افزایش سرمایه صندوق‌های حمایتی تحت پوشش وزارت صنعت، معدن و تجارت (***)
• نوسازی ناوگان حمل و نقل کشور اعم از جاده‌ای و ریلی و جایگزینی محصولات صنعتی انرژي‌بر از طریق استفاده از بند ق تبصره 2 قانون بودجه سال 1393 (**)

ج) سیاست‌های اجرایی حوزه قوانین و پشتیبانی

• ارائه آمار و اطلاعات شفاف و به‌هنگام جهت دست‌رسی آسان ذی‌نفعان (*)
• پشتیبانی از ایجاد و توسعه کنسرسیوم بین واحدهای صنعتی جهت شرکت در مناقصات داخلی و خارجی (*)
• تسریع در رفع ابهام و تعیین تکلیف بدهکاران ارزی و پیش‌بینی مشوق‌های مناسب برای خوش‌حساب‌ها (***)
• تشویق مصرف تولیدات داخلی و اعتبار بخشی به جایگاه تولید‌کننده و کارآفرین (**)
• اضافه شـدن شهرک­های فناوری به حمـايت از شـهرك­ها و مؤسسات دانش بنيان و تجاري سازي نوآوري ها و اختراعات (***)[4]

4-4- مسکن

مقدمه

بخش مسکن به دليل ارتباطات پسين[5] قوي با ساير بخش­هاي اقتصادي به عنوان يکي از بخش‌هاي محرک رشد اقتصادي در کشور مطرح بوده و هرگونه تحرک توليد در اين بخش زمينه‌ساز رشد توليد و اشتغال در ساير بخش‌هاي وابسته مي‌شود. بر همين اساس نيز در مجموعه سیاست‌های خروج از رکود اقتصادي، بخش مسکن به عنوان يکي از عوامل اوليه و بخش‌های پیشران اثرگذار بر خروج از رکود، مبنای سیاست‌گذاری ویژه‌ای قرار گرفته است. با توجه به هدف اصلی گزارش پیش‌رو که همانا سیاست‌گذاری برای خروج پایدار و “غیرتورمی” از رکود سمت عرضه است، ارائه راهکارهاي ايجاد رونق توليد در بخش مسکن نيز با توجه به هدف ايجاد رونق غيرتورمي تدوين و نهايي شده است. بر این اساس یکی از معیارهای اصلی دولت برای سیاست‌گذاری در بخش مسکن، عدم اثرگذاری تامین منابع مالی این سیاست‌ها بر افزایش پایه پولی بوده است.

یکی از برنامه‌های قطعی دولت در بخش مسکن، تشکیل صندوق‌های پس‌انداز مسکن با هدف ارائه تسهیلات با مبلغ و نرخ سود مناسب به خانوارها است تا از این طریق اولا امکان خانه‌دار شدن بخش بزرگی از خانوارهای کشور فراهم شود و ثانیا با تحریک سمت تقاضای مسکن، تولید در بخش مسکن و بخش‌های وابسته به آن از رکود فعلی خارج شوند.

سیاست‌ها

• به منظور تحرک بخشي به فعاليت­هاي بخش مسکن، بانک‌ها مي‌توانند در راستاي اعطاي تسهیلات خريد از طريق تاسيس صندوق مستقل پس انداز مسکن یا تشکیل موسسه تسهیلات و پس­انداز مسکن اقدام نمايند.
• بانک مرکزي پس از دريافت تقاضاي تاسيس صندوق از سوي بانک‌ها، موارد را مورد بررسي قرار داده و پس از حصول اطمينان از تعادل پايدار منابع و مصارف و عدم تامين کسري‌هاي احتمالي صندوق از منابع بانک مرکزي نسبت به صدور مجوز اقدام خواهد نمود.

[1] لازم به ذکر است بنا بر توضیحات گزارش اول خروج از رکود (گزارش “چرایی بروز رکود تورمی و جهت‌گیری‌های برون‌رفت از آن”) اصلی‌ترین سیاست غیرتورم‌زای افزایش تقاضای موثر، تسهیل و تشويق صادرات در نظر گرفته شده است.

[2] گزارش “چرایی بروز رکود تورمی و جهت‌گیری‌های برون‌رفت از آن”؛ ستاد هماهنگی امور اقتصادي دولت ؛ تیر 1393

[3] در سال‌های گذشته بارها سیاست ایجاد رونق تصنعی از طریق بسط حجم پول در اقتصاد ایران آزمون شده است. با این تفاوت که در دوره‌های قبل –به‌خصوص سال‌های نیمه دوم دهه 80- با واردات گسترده فشارهای تورمی ناشی از تزریق پول تخفیف پیدا می‌کرد. اما در شرایط فعلی که امکان واردات همچون سال‌های گذشته وجود ندارد تزریق پول آثار تورمی به مراتب بیشتری را نسبت به دوره‌های قبل نتیجه خواهد داد.

[4] در لایحه حمایت از تولید مواردی در خصوص قانون کار و اعضای هیات علمی به شرح بندهای زیر دیده شده است. اما در مجموعه حاضر که مختص سیاست‌‌های کوتاه‌مدت خروج از رکود معطوف به سال‌های 93 و 94 تدوین شده، این موارد لحاظ نشده است.

• انعطاف بیشتر در قراردادهای کار از طریق اصلاح مواد 10 و 21 قانون کار (***)
• اختصاص 30 درصد فرصت‌های مطالعاتی اعضای هیات علمی و رساله‌های دکتری به تولید و خدمات (***)
• مشمول نشدن اعضای هیات علمی نسبت به قانون منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب 2/10/1337 و اصلاحات بعدی (***)

 Backward Linkages

[5]